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【经济参考报】专家解读平台经济领域反垄断《指南》

发布部门:宣传部发稿时间:2021-03-15浏览次数:71

近日,由长安街读书会、中国世界贸易组织研究会竞争政策与法律专业委员会、互联网实验室(ChinaLabs)、中国经济体制改革研究会产业政策与竞争政策专委会、国家市场监督管理总局中国人民大学市场监管法治研究基地、中国人民大学竞争法研究所、中国人民大学法学院未来法治研究院、中国人民大学区块链研究院联合举办的数字经济研究联盟第三十一次会议暨《平台经济领域的反垄断指南》解读和反垄断法修改研讨会召开。研讨会聚焦当前平台经济领域备受关注的反垄断问题,围绕《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》(下称《指南》),对反垄断法的修改、平台经济的未来发展等问题进行讨论。

中国经济体制改革研究会副会长李青:平台反垄断

是市场公平竞争制度的一部分反垄断或者更大概念的公平竞争,以及构建高水平社会主义市场经济体制,应该放在十四五和2035年远景目标这个框架下来看。《指南》不仅仅是平台经济领域的反垄断,还具有构建社会主义市场经济体制的作用。

最近的《建设高标准市场体系行动方案》,其中第二方面夯实市场体系的基础制度,是把公平竞争制度作为我们市场体系的基础制度来提的。高水平的社会主义市场经济体制里面应该有一个市场体系,包括产权保护、市场准入、公平竞争制度,其中讲到加强和改进反垄断与反不正当竞争执法,其中讲到平台经济的时候讲的是加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争的规制。如果我们把《指南》放在这个背景下来看,会看到它是一个全面完善市场公平竞争制度的一个有机的组成部分,是与我们市场经济体系的基础性制度就是公平竞争制度非常有机地结合在一起的。

中国世贸组织研究会竞争政策与法律专业委员会主任尚明:

在《指南》的基础上完善平台反垄断从《指南》里可以看到,《反垄断法》的基本原则同样适用于平台经济,在《指南》中已经重申了这一原则,包括总则,包括对各种垄断行为的规制等等,这一点很重要。同时,从平台领域的特殊性问题导向出发,《指南》也做出专门性的规定或者扩展性的规定,在普遍适用的情况下做了一些专门性和扩展性规定。

平台竞争规则要持续完善,我国在这方面走在前面,所以面临非常多的新问题,但是目前对它的特性研究不够透彻和清楚,也不能期望一部《指南》就能解决大部分问题甚至全部问题。平台经济领域的反垄断规则制定不是中国一家的事情,它也是全球共同治理规则的一部分,所以需要不断结合新的情况,不断有针对性地提出一些新的解决方案。当然,从法律效力说,《指南》的法律层级相对不够,应该在《指南》适用和不断完善的基础上,成为修改《反垄断法》的一个重要的组成内容。鉴于平台经济的特殊性,在《反垄断法》修改的时候,在一般性规则的基础上我建议如果可能的话,专设专章或者专节,这样比较合理。

国务院反垄断委员会专家组组长张穹:

《指南》总的精神是 鼓励平台做大做强

《指南》它是一个导向性的文件,它虽然不具有法律的约束力,但是它却指明了互联网平台反垄断的方向。这个《指南》也是全球第一部专门针对平台经济系统性的一个官方《指南》,它把平台经济领域的反垄断规则加以细化,当然这个问题全世界都处于探索当中。由于中国平台经济发展迅速,出现了很多存在争议的新问题,《指南》在这个时候发布适应了形势发展的需要。

去年11月初《指南》的征求意见稿发布以后,引起社会极大的关注,征求意见稿进行了170多处的修改、删减和增加,有的地方进行了较大的修改,这是吸收社会各界意见的结果。《指南》公布尘埃落定,市场反应良好,互联网公司的估值趋于正常,社会各界反应比较理智,总体感到满意,可以接受。《指南》的发布为加强平台经济领域反垄断监管提升了科学有效性,针对性强的规章制度有助于反垄断执法机构统一执法标准,提高执法透明度,有利于平台经营者、平台类经营者的各类市场主体深化反垄断的理解和认识,有效预防和降低法律风险,共同营造公平竞争的市场环境。

《指南》总的精神是鼓励平台企业做大做强,更好参与国际竞争,这是《指南》的一个精髓。所以我们从《指南》中可以体会到《指南》的制定者一定是在思考我国的市场监管如何与全球的监管协调与平衡。在目前国际竞争和政治环境下,我们讨论平台经济反垄断的时候必须考虑全球监管,要站在全球的角度上来看问题。反垄断的竞争政策是国家政策,完全从国家整体利益出发来支持本土企业的发展。理解这个背景,对中国的监管非常重要。

中国人民大学竞争法研究所执行所长杨东:

《反垄断法》专章设置数字经济条款时机成熟

《指南》的出台标志着《反垄断法》专章设置数字经济条款的时机成熟。利用《指南》的出台来推动正在进行的《反垄断法》的修改,可以考虑在《反垄断法》中作出专章设置。

我们数据治理好多方面落后于欧盟,但是我们在数字经济反垄断和竞争的法律和执法经验方面可能并不落后于其他国家。所以我们完全具备专门制定数字经济反垄断条款的体系化的时机和条件。

欧盟的《数字市场法》是对欧盟反垄断法的重构,表现上来看它是类似行业法准入制的监管模式,但实际上我认为它是对反垄断法的延伸,反垄断法肯定是不停的要加强事前监管。看门人制度就是反垄断法事前监管立法的动态体现。美国已经启动了对反垄断法重构的国会任务和议程,已经提出了非常明确、非常详细的制度建议。我相信美国也很快会有一系列的修法。我觉得我们目前结合这一次《指南》,结合《电子商务法》立法经验以及其他的立法经验,我们完全具备了专章设置平台经济反垄断条款的时机。

对外经贸大学法学院教授黄勇:在具体的执法和司法中完善规则《指南》是我国行政执法经验的一个总结,也是执法的一个指导,也是平台经济领域的反垄断指南,这是产业发展的需求,需要市场的进一步的细化监管、精准监管、科学监管。产业发展关系到当下我们平台经济以及未来数字经济在世界发展中产业的地位。因此,我们如何规范数字平台市场的监管,以及如何促进产业发展、未来的创新,如何在国际竞争中提升它的竞争力,这几者之间的平衡是《指南》未来实施中以及我们学者、专业人士在研究过程中,应当要很好地思考的。

我们可喜地看到,从去年出台《指南》征求意见稿,到今年正式出台,短短两个多月内对原来征求意见稿修改了这么多处,也充分体现了我们执法部门、立法部门结合我们国家平台经济的发展,吸收了很多的意见。

如何在未来的执法中、司法中进一步去完善,还需要具体的案例、具体的执法、具体的司法审判。我们已经看到平台经济的实际案例在具体案件中更加复杂、更加专业、更加难判,特别是在竞争损害分析等方面。在具体案件中,我们要平衡行业的特点、技术的创新、商业的模式、经济学的分析,在具体的执法和司法案例中进一步去完善我们的平台经济的反垄断的规则。

中国政法大学副校长时建中:

《指南》适用中仍会面临大量的挑战我们看任何一个制度,包括《指南》出台都有一个特定背景,而任何背景都是两部分原因造成,一是必然性,二是偶然性。如果看它的必然性,那还是要回到事物发展的规律,这里面有两个规律,一是法制建设的规律,二是平台经济本身的规律。这个《指南》既是我们现在反垄断法的一部分,也可以为未来《反垄断法》修改提供必要的准备。还有平台发展规律的问题,平台是科技创新和商业创新的产物,经历由小到大、由不成熟到成熟的阶段。

目前,尽管有了《指南》,但是在适用过程当中仍然会面临大量的挑战,这是由平台经济本身或者平台本身的特殊性决定的。平台都是合成式的,是一组法律关系,平台经济不是一个线性市场,而是双边或者多边市场。更重要的一个特点就是平台是商业创新的产物,是以数据为关键生产要素,以网络作为重要载体,以算法作为配置资源的方式。所以,在《指南》使用的过程当中怎么把平台本身的特点即数据、算法这些东西结合起来,这是一个难题。无论是垄断协议的达成和实施,在大数据算法和算力的加持下,垄断协议不仅仅容易达成而且难以被发现。

海南大学副校长叶光亮:

在《指南》基础上作出三个方面完善《指南》是我国数字经济发展重要历史节点中提出的,对反垄断法律法规体系完善和升级具有重要的指导性意义。在《指南》基础上,我们数字经济时代《反垄断法》在修订当中,在三个方面应进一步完善。

一是反垄断法政策目标要突出反垄断法保护市场的公平竞争和消费者权益职能属性。反垄断法的重要任务是对市场竞争秩序加以保护,它只是保护和发挥市场在资源配置中决定作用的积极结果,而行业内生发展不是我们反垄断法所承担的直接的政策目标。二是关注企业垄断行为的组合性。企业行为的垄断属性具有其复杂性,对反垄断评估分析提出了更高的要求,对企业某一特定行为的垄断属性的评估要关注它的组合行为,以此充分发现它潜在的垄断行为以进行监管。三是要拓展反垄断执法的渠道来完善民事诉讼的相关制度。尤其是数字经济时代企业垄断的手段具有高效性和隐蔽性,运用数字技术大数据杀熟、运用一些算法机制来实现合谋,它有高度的隐蔽性,而且是多边的垄断工具,反垄断执法机构进行主动调查,这对执法成本来说,还有对反垄断执法机构的能力来说,也是极大的挑战。应该发挥反垄断民事诉讼,依托市场主体专业力量对反垄断行政执法做强有力的补充。

华东政法大学数字法治研究院院长马长山:

要充分思考平台的特殊性问题《指南》的理念是,平台不是法外之地,要按照《反垄断法》进行规制。《指南》经过多次修改确实也做了很多可以说是在世界范围之内都是比较大胆的探索。比方说一些基本概念的确定,比方说轴辐原理的阐释,还有二选一的问题,限定交易的问题,等等。

但是可能我们需要进一步反思、考虑,要充分关注平台的特殊性。这个平台你不能把它简简单单当成一个和原来工商业时代反垄断法所规制的那个企业,它所形成的垄断形态和那时候也是不一样的。它既有私权力主体的性质,同时又有公权力属性,可以制定规则,可以管理那么多商户。这个时候我们就要考虑,能不能用反垄断解决它的全部问题。比如说大数据杀熟,我们现在把它当做一种垄断行为,并不完全是用反垄断法的筐子装,不一定能解决问题。

(来源于《经济参考报》,2021-03-0208)