叶青（华东政法大学校长、教授）

编者按：古人云：“世异则事异，事异则备变。”党的十八大以来，我国的司法环境发生了巨大变化：一是检察院的职务犯罪侦查职能转隶监察机关，二是以审判为中心的诉讼制度改革要求检察院加强审前程序尤其是引导侦查取证，三是司法责任制改革之后，检察官个人责任加重且终身负责，这些变化为新时代的捕诉关系调整提供了契机。最新一期的《中国刑事法杂志》诚邀理论界的三位知名学者：华东政法大学叶青校长、清华大学法学院张建伟教授、武汉大学法学院洪浩教授针对“捕诉合一”办案模式的正当性和实践价值进行了理论论证，同时就该模式的未来发展提出了有益建言。现将华东政法大学校长、教授叶青的文章《关于“捕诉合一”办案模式的理论反思与实践价值》编辑刊发，以飨读者。（为方便阅读，编辑时删去注释。）

关于“捕诉合一”办案模式的理论反思与实践价值

摘要：在新一轮司法改革的时代背景下，“捕诉合一”办案模式正以崭新的面貌引领司法实务和理论研究，引发社会各界对检察权运行机制改革是否契合法治社会建设这一宏大时代命题的深度关切。“捕诉合一”超越了审查逮捕和审查起诉两个程序、两项职能的简单叠加，成为一场牵一发而动全身的整体性变革，对检察工作体制机制产生多方面积极影响。推动“捕诉合一”，关键在于坚持正确的改革方向，整合检察职能资源，同步推进检察机关内设机构改革、业务专业化建设和刑事审前程序的诉讼化改造。

关键词：“捕诉合一”司法责任制诉讼制度改革

新一轮司法改革启动以来，以检察官员额制、司法责任制改革为关键，以国家监察体制改革为契机，我国检察机关推出了一系列具有全局意义的综合配套改革措施，检察权运行机制因之发生了诸多深刻变化，“捕诉合一”办案模式改革即属其中的重要一项。所谓“捕诉合一”办案模式，是指检察机关对本院管辖的同一刑事案件的适时介入、审查逮捕、延长羁押期限审查、审查起诉、诉讼监督等办案工作，原则上由同一办案部门的同一承办检察官办理的工作样式。笔者从刑事诉讼、司法制度的基本理论入手，立足检察实践，分析当前相关争议问题，提出推动“捕诉合一”办案模式、完善检察权运行机制的若干意见，供改革决策者和司法实务工作者参考。

一、重提“捕诉合一”的时代背景

我国检察机关实施“捕诉分离”的内设机构设置以及相应司法办案模式近20年来，刑事司法的体制机制、生态环境、功能设定发生了显著变化，为新一轮改革提供了契机。作为新一轮改革的突破口——内设机构改革的一项重要内容即为由“捕诉分离”到“捕诉合一”，各地检察机关陆续自主试行了不同形式、不同内容的“捕诉合一”办案模式，引发司法实务界和法学界人士的热烈讨论。综观检察工作全局和各地“捕诉合一”试点经验，笔者认为以下三方面具有鲜明时代特征的现实因素应当成为社会各界研究、评判“捕诉合一”改革的共识或逻辑起点：

（一）人案矛盾客观存在且日渐突出

近年来，随着社会经济发展和治安形势变化，检察机关受理刑事案件的数量逐年上升。根据权威统计数据，2017年全国检察机关侦查监督部门受理审查逮捕犯罪嫌疑人135万人，同比上升24.4%，公诉部门受理移送起诉人数突破200万人，同比增长19.8%。与此同时，根据司法责任制改革要求，只有员额检察官才有办案资格，而截至2017年11月，全国检察机关共遴选出84444名员额检察官，占中央政法专项编制的32.78%。对比上述一组数据不难发现，我国检察机关不仅面临着案多人少的现实困难，而且人案矛盾日渐突出，尤其是在基层检察院这一矛盾更加尖锐。关于检察权运行机制和诉讼制度改革的各种讨论，都应当正视这一最大的实际。近年来，中央深改领导小组、中央政法委等陆续推行的刑事速裁程序、认罪认罚从宽制度等改革试点举措，便是基于人案矛盾突出现状的必然之选，其以诉讼效率为首要价值目标，兼顾诉讼公正的考量，力求以最低的司法成本投入实现法治产品的最大化产出。“捕诉合一”改革的首要动因也在于此。

（二）检察办案诉讼化程度不断上升

根据宪法法律规定，检察机关在刑事诉讼中履行审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等重要职能，检察官负有客观公正司法的义务。为了确保办案质量，提升检察公信力，各地检察机关在不突破现有法律框架的前提下，深入推进检务公开建设，借鉴刑事审判（尤其是庭审）程序设计，推动检察办案摆脱传统的书面审查方式束缚，向着诉讼化的方向迈进。检察官被定位为在审前程序中居中主持、兼顾各方的倾听者、审查者、决定者，基于事实、法律作出独立、公正的判断并予以公开说理，力戒有罪推定、唯打击论等陈旧思想的负面影响。通过上述努力，检察权（尤其是公诉权）在审前程序的作用愈发凸显，检察官在审前程序的地位愈发超然，诉讼各方对于检察公信力的认知从传统的实体公正迈进了实体、程序并重的新阶段。上述新变化，为“捕诉合一”之后同一检察官行使审查逮捕、审查起诉、诉讼监督等多项职能安上了平衡器、压力阀，使得检察权始终运行在法治、公正的轨道上。

（三）以审判为中心的刑事诉讼制度改革渐入深水区

党的十八届四中全会明确提出推进以审判为中心的诉讼制度改革的重大任务以来，我国刑事司法理论与实务界进行了大量理论研究与实践探索。以最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部2016年10月发布的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》（以下简称《改革意见》）、2017年6月发布的《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》（以下简称《严格排非规定》）为标志，此项改革的顶层设计已阶段性完成，目前正处于抓落实、“精装修”阶段。对标《改革意见》《严格排非规定》对案件质量、证据收集与审查、办案程序提出的严格要求以及检察机关在杜绝冤错案件、确保司法公正方面的职能作用，反观“捕诉分离”模式下检察机关在引导侦查、诉讼监督等工作上不时显现的脱节、弱化、不均衡发展等现象，从根本上变革现有办案模式，推进“捕诉合一”的改革无疑具有强大的逻辑自洽性和制度正当性。

二、既有分歧意见的理论审视

一段时间以来，关于“捕诉合一”的讨论日趋热烈，赞成、不赞成也不反对、不赞成但表示可以先试点、坚决反对……莫衷一是。综合各方关于“捕诉合一”的利弊之辩，在笔者看来，质疑者主要担心“捕诉合一”模式下，承办检察官会自觉不自觉地以追诉立场对待逮捕羁押与否的问题，将逮捕矮化、异化为确保取证、起诉的手段，抹煞审查逮捕阶段司法审查应有的人权保障功能，导致批捕率居高不下或者进一步上升。也有质疑者认为，承办检察官可能会在“捕诉合一”以后按照某一标准（批捕、起诉，或者介于二者之间）贯穿案件诉讼全过程，导致批捕率不当下降（该捕不捕）、起诉案件质量下降（不该诉却诉），发生冤错案件的风险上升。笔者认为，上述从理论层面提出的担忧不无道理，如果检察实务不能很好地克服这些风险，确实有可能让“捕诉合一”改革滑向改革初衷的反面。但是，我们或许可以从如下三个角度来回应前述质疑：

（一）价值目标层面

在惩罚犯罪、保障人权的刑事诉讼法立法目的统率之下，审查逮捕、审查起诉在诉讼程序上前后相继，共同服务于司法公正这一诉讼活动的根本价值追求。那种将“捕诉合一”理解为功能合一、程序合一的观点想当然地从字面理解，片面强调“合一”，不当抹煞了捕、诉这两种诉讼职能、两类诉讼程序的法定界限，因而是错误的。“捕诉合一”，首先是指承办检察官同一，并不包括功能合一、程序合一等内容，就像法官可以在一起诉讼案件中既充当调解员，又担当裁判员，且不会因为他所扮演的双重角色而导致调解程序与庭审程序的混淆或替代。在我国刑事司法制度的立法目的、价值追求不变的前提下，论者所担心的由于承办检察官系同一人而可能发生的办案质量变异风险主要存在于实务操作层面，是对下文将要论述的证明标准、捕诉功能等方面的认识和实践出了问题。

（二）证明标准层面

证明标准是证据制度的核心、基础性问题。根据刑事诉讼法、监察法和改革意见等相关规定，侦查（公安等）、调查（监察委）、起诉（检察）、审判（法院）均适用“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的定案（定罪）证明标准，这一标准在以审判为中心的刑事诉讼制度改革开展以来日益完善，法学界也已形成通说，便于司法实务把握。而逮捕的证据（证明）标准有别于此，只需满足有证据证明有犯罪事实的条件即可。至于法定的另两个逮捕必要条件——可能判处徒刑以上刑罚、采取取保候审尚不足以防止发生社会危险性，前者与证明标准无关，在此不论；后者主要是由检察官基于案件事实、人身危险性、社会危害性等相关情况作出法律评判的问题，证明标准更低。因此，合一以后捕、诉的证明标准是否会改变（无论是拔高还是降低）并不是一个真问题，在实务中如何牢牢把握二者的区别，正确行使批捕权、公诉权才是论者需要关心的问题。对此笔者认为，应当在坚持捕、诉具有不同证明标准、不同法定条件的基础上，以面向司法审判要求为考量，尽力确保捕、诉阶段满足相同证据规格，确保案件质量基础——证据的客观真实性。

（三）实践功能层面

来自理论界的批评观点认为，逮捕本质上属于司法审查权范畴，能够对刑事被追诉人提供司法人权保障，防止错误羁押、追诉，而公诉具有行政性的行使逻辑和鲜明的治罪倾向，二者不能兼容，由同一名检察官行使这两项职权难免存在权衡偏颇之处，因而是错误甚至危险的。但在检察实务界（尤其是基层）人士看来，“捕诉合一”以后通过重构符合我国基层社会治安状况的逮捕价值观，可以大力贯彻宽严相济刑事政策，充分发挥逮捕的惩罚威慑和教育转化等多重价值功能，实现良好的法律效果和社会效果。显然，上述一方观点立足于诉讼法学经典理论和外国立法例，对“捕诉合一”后检察官行使职权的中立性、客观公正性表示担忧；另一方观点则着眼于我国治理体系和治理能力的法治化、现代化，在杜绝权力行使的随意性的前提下，凸显检察权对社会生活的正面影响。对此，笔者认为，司法是维护社会公平正义的最后一道防线，如果“捕诉合一”办案模式对社会公正能够产生更为积极的促进作用，则不妨在强化检察权内外监督机制的同时，给予其相应的发展空间，且这一改革在目前我国宪法和刑事诉讼法层面也不存在障碍。

三、试点探索经验的规范分析

改革的种子，往往从基层实践中萌芽。早在本轮关于“捕诉合一”是否可行的全国性讨论开始之前，江苏、山西、吉林、黑龙江、湖南、湖北等地的市、县级检察机关已通过内设机构整合、司法职能合并、案件繁简分流等途径不同程度地试行“捕诉合一”办案模式。作为全国首批开展司法改革试点的7个省份之一（2014年）、迄今为止开展司法体制综合配套改革的唯一试点地区（2017年）——上海在新一轮司法改革中推出了一批可复制、可推广的经验。根据笔者的调研，进入2018年以来，根据中央部署和本地实际，上海检察机关全力推进内设机构改革（“大部制”改革）、检察官办公室规范化建设等司法改革新任务，并适时在基层院进行了“捕诉合一”办案模式探索。实践证明，“捕诉合一”模式对司法办案产生的正向效用十分明显，检察法律监督能力整体上升，理论界所担心的种种风险并未成真。以上海浦东张江地区人民检察院为例。该院自2018年4月起试行“捕诉合一”办案新机制两个月以来，检察官办案的月均审结率大幅提高，诉讼监督成效明显提升，尤其是监督撤案、监督立案、书面纠正违法等各项诉讼监督工作考核指标均在2018年整个上半年中占据绝对优势。

在前期试点经验的基础上，上海市人民检察院经广泛征求下属两级检察机关意见，于2018年7月印发了《上海市检察机关“捕诉合一”办案规程（试行）》（以下简称《上海规程》）。《上海规程》共6章49条，对实行“捕诉合一”办案模式下出现的新情况、新问题作出了详尽规定。根据本文论域，以下择其要点并参酌全国其他地区的试点经验试予评析。

（一）秉承法治化的制度设计理念

在有些学者看来，“捕诉合一”开倒车、有风险的一个重要理由是其可能使得逮捕程序完全附庸于起诉指控需要，丧失审查逮捕应有的中立性，人权保障的价值目标让位于打击犯罪的需要，近年逐渐兴起的批捕办案诉讼化改造进程或许也将戛然而止。《上海规程》秉承现代法治理念，很好地回应、打消了上述疑虑。其第15条明确规定，审查批准逮捕应当按照诉讼化的办案要求，听取包括犯罪嫌疑人、侦查机关、被害人、律师等各方意见，复核关键性定案证据。据此，广受好评、期待的批捕办案诉讼化模式在“捕诉合一”之后非但不会消亡，反而获得了新的发展契机。此外，第14条要求检察官对侦查机关提请批准逮捕意见进行全面审查、逐一评判，意在扭转实践中出现的“只及一点，不及其余”“一捕了之，说理不足”等不良现象，提升批捕办案质量；第16条规定了审查逮捕阶段指定辩护机制，为犯罪嫌疑人行使辩护权提供司法保障；第30条规定了以承办检察官出庭支持公诉为原则的简案集中出庭机制，确认并进一步强化了司法亲历性在刑事司法中的基础性地位，打通了“捕诉合一”模式在基层院层面落地时可能存在的“最后一公里”障碍。

（二）突出检察官办案主体地位

《上海规程》在检察机关内设机构改革、专业化办案的基础上，以“捕诉合一”新模式的需求为引导，在分案规则、检察官职责、案件质量评查标准、司法责任追究及其豁免等重要方面作出了创新规定，且各相关条文均以“检察官”而非以往常见的“人民检察院（检察机关）”“办案部门”“部门负责人”“检察人员”等作为相应的权力、权利、义务主体，鲜明反映出检察官员额制、司法责任制改革以来，检察机关新型办案组织和办案机制建设成果已经落地生根，符合司法改革精神，具有实践经验支撑。无独有偶，江苏苏州检察机关将“捕诉合一”、专业化办案、命名检察官办公室建设三项改革同步推行，在一年来的试点中取得了审查起诉阶段办案期限缩短5至10个工作日的明显效果。吉林敦化检察机关在较早之前开展的“捕诉合一”试点中也通过压实主任检察官办案责任制取得了类似的成效。

（三）建立强有力诉讼监督机制

“捕诉合一”改革不应弃舍诉讼监督这块宪法法律赋予检察机关的“主阵地”，否则就在很大程度上背离了改革的初衷。《上海规程》就诉讼监督机制作出了诸多具有新意的规定。例如，第17条第4项、第22条规定，对事实清楚、证据确实充分、案情简单且自愿认罪认罚的案件，在作出批准逮捕决定或者相对不批准逮捕决定的同时，可以建议侦查机关在指定期限内移送审查起诉。对于侦查机关未按照建议期限移送审查起诉的，检察官应当了解情况，并视情督促及时移送。又如，第21条第2款规定，对存疑不批准逮捕案件，侦查机关拟重新提请批准逮捕或者（不经逮捕程序）直接移送审查起诉的，应当要求侦查机关在特定的期限内提交补充侦查取得的证据并听取检察官的意见。再如，第32条至35条细致规定了在“捕诉合一”办案过程中由承办检察官随案开展监督与移送刑事诉讼监督部门进行专业化监督的分工、衔接机制，从而破除了外界关于“捕诉合一”只重起诉、弱化监督的猜想、担忧。凡此种种，无一不体现出改革者们对于刑事诉讼监督本质属性、实现途径、实践短板的深刻认识，又兼顾了诉讼效率，值得在今后的检察实务中深入探索。

（四）打造立体化监督制约机制

《上海规程》在将诸项刑事检察职能赋予同一检察官的同时，建立了一套精密、周到的监督制约机制，遏制随意不捕、不诉的倾向，防控司法腐败风险点。例如，第28条规定，检察官认为需要对犯罪嫌疑人变更逮捕措施或者对重大案件的犯罪嫌疑人采取逮捕措施的，应当报请检察长或者检察委员会决定。第36条规定，拟作绝对不批准逮捕、存疑不批准逮捕、绝对不起诉或者存疑不起诉的，一般应当经检察官联席会议讨论，且应当报请检察长或者检察委员会决定。第38条第2款规定，对“捕诉合一”案件的全流程要进行全面检查、综合分析，同章其他条文对于评查标准、结果反馈、责任追究及其豁免情形等问题根据“捕诉合一”办案新要求作出了规定。新型监督制约机制的建立，能够促使检察官审慎、公正用权，认真、细致办案，积极、有为监督。

四、完善“捕诉合一”的若干建议

“捕诉合一”从近年来的零星试点到2018年下半年即将在全国推行，其中经历了跨越式发展。笔者试从以下三方面为整合制度优势、智力优势、经验优势，实现“捕诉合一”后“1+1>2”的整体效用提供一些个人思考。

（一）逮捕程序的诉讼化改造

逮捕作为最严厉的限制人身自由的刑事强制措施，其适用应当极为慎重，这包括两方面，一是设定较为严格、明晰的批准逮捕条件并在个案中予以全面适用，杜绝“错捕”“漏捕”“构罪即捕”等现象；二是秉持兼听则明的传统司法智慧，赋予刑事被追诉人有效的自主辩护权和辩护律师的充分介入权。“捕诉合一”模式下，逮捕、审查起诉仍为两道相互独立的程序，因此前几年逮捕诉讼化改造的成果理应在新形势下得到继承、发展。依笔者管见，为了全面兼顾诉讼公正和诉讼效率这对价值目标，推进逮捕程序的法治化进程，可以从以下两方面作出探索：

1.扩大逮捕必要性的公开审查案件范围。与一些地方以常见罪名、轻微类案为适用对象的试点初期方案不同，上海及即将在全国范围内推动的“捕诉合一”办案模式以检察机关依法受理的几乎所有刑事公诉案件为适用对象，其中包括贩毒、职务犯罪等重大、敏感案件。因应这一改革趋势，检察机关应紧扣逮捕必要性这一核心问题，扩大公开审查机制的适用范围，对于基本事实清楚、基本证据扎实，侦查机关、当事人、辩护人等各方对逮捕必要性有争议的案件，原则上均可纳入公开审查的范围，以往在检察实务中顾虑较多的犯罪性质、可能判处的刑罚等与逮捕必要性没有直接关联的问题不宜再列入能否适用公开审查机制的决定性因素。当然，为保障司法公正和诉讼顺利，可以依据法律、司法解释、刑事政策设置若干排除适用公开审查的例外情形，例如侦查保密需要、拟适用认罪认罚从宽制度等。其中，前一种例外情形是为了防止因公开审查而导致在查的事实、涉案人员提前泄露，妨碍司法公正；第二种例外情形是为了给犯罪嫌疑人及其辩护人选择认罪认罚创造一个缓和而非多方对抗的诉讼环境。

2.改造审查逮捕工作流程。审查逮捕作为一种司法审查活动，发生于案件侦查的初期，此时很有可能案件事实脉络尚未清晰、关键证据尚不到位，案件事实认定、法律定性、侦查走向等方面均存在较大的不确定性。“捕诉合一”视角下的审查逮捕工作应当更多地关注后续的侦查取证可能性，并以诉讼化的程序安排保障检察官所作决定符合程序公正的要求。笔者建议，对于完全满足逮捕法定条件的案件，检察官可以依法决定逮捕，并迅速将工作重心放到引导侦查上来，以庭审指控的需求为导向，提出取证方案、意见，督促侦查机关尽快依法精准地收集、固定证据，避免因工作延误导致证据灭失，在此情况下一名员额检察官已足以胜任。而对于经审查认为可能存在发生冤错案件等办案风险，或者虽已符合逮捕条件但和起诉标准距离较大的，应当重点研判后续侦查方案，必要时启动检察官联席会议机制并报检察长或者检察委员会决定是否逮捕。但是，出于做实压紧司法责任制的考虑，笔者对于仿照法院合议庭审案模式提出的审查逮捕合议小组模式持保留意见，认为在较为紧张的审查逮捕办案时限内由三名员额检察官（其中仅一人为承办检察官）合议判定是否逮捕，既因需要多人交互阅卷、讨论、公开审查而花费时间成本太高，又有可能最终仍然流于形式，由承办检察官主导作出审查意见，无助于从根本上保证办案质量。因此，笔者还是建议以检察官办案责任为基础，辅之以联席会议制度等决策辅助机制为宜。

（二）办案流程的信息化监控

在大数据时代，智慧检务、检务公开等一系列新生事物冲击着传统的检察办案模式、司法管理机制，也为新生的检察机关案件管理工作插上了信息化的翅膀。笔者认为，以着眼于把统一适用的证据标准嵌入数据化程序的“206工程”（全称为“上海刑事案件智能辅助办案系统”）为范式，“捕诉合一”办案模式呼唤更加精密化、动态化的案件质量、流程监控体系。近日，由上海市人民检察院组织研发的“检察官办案全程监督考核系统”上线运行，其对每个案件设置36项程序性风险、8项权力运行风险、4项实体性质量风险等数据点，能够全面客观反映每个案件程序、实体情况。在此基础上，还应注意如下问题：其一，流程信息化监控应以“全程留痕，以备评查”为首要目标，不应越俎代庖，干扰、代替检察官办案。如果在监控过程中发现检察官所作的司法决定确有错误的，只能视其情节轻重，发出预警信息提醒检察官自查自纠，或者报请检察长、检察委员会予以纠正。其二，信息化监控系统的数据填录工作应纳入司法责任制的范畴，由检察官指导司法辅助人员具体负责，并由检察官承担线下、线上均发生错误的司法责任，由司法辅助人员承担线下正确、录入错误的工作责任。

（三）办案队伍的专业化建设

进入新时代，社会主要矛盾发生变化，人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境六个方面都有了更高需求，“全科医生”“万金油”式的执法办案模式、人员知识积累和在职业务培训均越发不能满足日益精细化发展的社会分工体系。“捕诉合一”办案模式打破了实施近20年的捕诉分离模式下的检察机关内部分工格局，但这并不意味着又要回到“一通百通”的老路，而应走各擅胜场、专业发展的道路。这也是推进“捕诉合一”办案模式后，法学界和律师界不少同仁们颇为担忧和建议的主要问题之一。有鉴于此，笔者建议，一是根据案件涉及领域及刑事诉讼监督工作需要，建立对口的检察官办公室、独任检察官等办案组织形式。二是打破“大锅饭”式的在职培训模式，由承办检察官或者办案团队自行申报个性化的培训需求并灵活安排培训时间，真正做到教育培训工作的精英化、个性化。三是加大食品药品、互联网、证券、金融、自贸区建设等方面的专业化办案团队建设力度，为经济社会发展提供坚实司法保障。

（来源于《中国刑事法杂志》，2018年第4期）