□ 管建强(华东政法大学教授)
我国国籍法确立了单一国籍原则(《国籍法》第三条规定,“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍”；第九条规定,“定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍”；第十二条规定,“国家工作人员和现役军人,不得退出中国国籍。”),只要加入外国国籍(不管通知或注销中国护照与否)就当然丧失本国国籍。尽管如此,鉴于我国目前尚未建立国籍变更信息通报制度,上述条款难以发挥应有的甄别作用。
如果中国公民的国籍身份不能有效甄别,就必然涉及到国家的诸多安全隐患问题。恰逢今年3月26日,外交部网站公布了《中华人民共和国领事保护与协助工作条例(草案)》征求意见稿(以下简称“《征求意见稿》”),公开征求社会各方面的意见和建议。为此,抛砖引玉,笔者建议政府有必要通过外交途径与建交国家建立双边的及时获取本国公民国籍变更信息通报的机制,从而最终建立国籍变更数据库。
应设国籍变更通报机制
首先,领事保护的对象是本国国民。如果领事派遣国保护的本国国民同时具有接受国的国籍。那么,领事保护权就会被阻却。因此,行使领事保护之前必须确认对象是本国国民。在我国推进“一带一路”倡议背景下,通过双边(领事)条约构建或完善建立国民国籍变更信息通报的机制,既有利于及时获悉和甄别中国公民身份,也有利于维护我国海外公民的合法权益。
在当今的国际社会,仍有许多国家有条件地承认双重国籍。如果一个中国人通过移民之后获得了这类外国国籍,外国政府不关心中国人是否放弃了中国国籍。理论上说,申请者入籍宣誓后,就应该去办理入籍国护照,同时去中国大使馆注销中国护照。而在实践中,加入外国国籍的中国人只要不主动报告国籍变更事实,持中国护照入境中国,国内户籍机构就无法知晓这类人员的真实身份。另一方面,中国《国籍法》难以强制性要求,加入外国国籍的中国人必须通知或注销中国护照。因为,本国公民一旦加入外国国籍,理论上就不是中国公民,因此,中国政府无法行使属人管辖权。
迄今为止,与中国建立外交关系的国家已达177个国家,其中只有48个国家与中国签署了双边领事协议。遗憾的是,即使在这类双边领事协议中,也没有涉及建立派遣国与接受国之间就本国国民加入对方国籍的信息通报制度。
以《中美领事条约》为例,其中的第26条规定了领事官员有权登记派遣国国民。第31条规定了“接受国主管当局获悉派遣国某国民在接受国死亡时,应立即通知派遣国有关领事官员。”尽管如此,协议也没有涉及国民国籍变更的信息通报制度。在不能掌握境内外中国公民的国籍变更的条件下,作为派遣国的中国领事,在行使探领事探视权利方面都可能存在潜在的障碍。
关乎国家政治经济安全
国籍变更数据库的建立不仅涉及上述人权保护或国民保护问题,更是涉及到国家政治安全的重大问题。因为从法理和实体法要求方面来看,我国的各级国家(包括地方)权力机关、执行机关和司法机关工作人员以及武装力量的构成人员,理应由中国公民担任。
如果在上述国家(地方)机关中、实际上任由不具有中国国籍的外国人对国家事务进行管理,在没有授权委托的前提下,这是违反共同体人民主权原则的。
以各级人大代表的国籍资格审查为例,在国籍变更数据库没有建立的前提下,各级人大代表大会主席团对人大代表的资格审议和判断,实际上仍然缺乏基础性的充分必要信息。
甄别中国公民身份关涉国家经济安全的基础。在商业领域,甚至在演艺界的不少成功人士,他们已经私下获得外国国籍。一旦因为其涉嫌的偷税漏税、重大行贿犯罪行为被曝光,在司法机关介入之前,立即可以转移巨额钱款,潜逃外国。届时,管辖权的行使必然困难。这类漏洞不堵上,今后很有可能给国家造成重大损失。
吁从立法源头杜绝漏洞
鉴于目前尚无多边国际公约可供缔约国之间获取本国国民国籍变更信息的数据,因此,借中国外交部网站公布《征求意见稿》之际,笔者建议其领事保护与协助工作方面应拓展包含中外国民国籍变更信息数据库的双边条约的订立。
另一方面,中外国民国籍变更信息数据库的建立和完善需要较长的周期。为维护国家政治安全,首先,建议全国人大修改我国国籍法,分几个层次作出规定:第一,中国公民申请办理加入外国国籍的,应当报告原户籍所在地政府外事部门。第二,中国公民加入外国国籍的,不得使用中国护照。若中国公民加入外国国籍后隐瞒国籍,持中国护照进入中国领土,将依法追究法律责任。
其次,建议修改刑法,应增设“假冒中国国籍罪”罪名。该罪是指主观上故意隐瞒加入外国国籍事实,客观上是进入中国领土未及时向中国主管部门申报,主体是已经加入外国国籍的中国人。情节严重的,从重处罚。所谓情节严重者,包括,隐瞒外国国籍,从事、担任我国法律仅允许中国公民从事和担任的国家机关工作。笔者认为,这一刑事罪名的设立不仅有助于威慑和惩治那些私底下准备外逃的腐败官员,也包含着对间谍的打击。
（来源于《法制日报》，2018年8月11日，04版）
