2015年5月新《行政诉讼法》施行以来，各地法院裁定驳回起诉案件数量大幅增加，更出现了有人拉3卡车诉状申请政府信息公开以及冒用死者身份证起诉等现象。在本市，黄浦区人民法院通过研究近年来该院受理的行政诉讼案件发现，以“不具备原告资格”为由裁定驳回起诉的案件数量大幅上涨，几乎占据同期裁驳案件的一半。而实务界苦于少数原告“滥用诉权”的现象也逐渐凸显。

　　是何原因，使当事人诉权行使未达到既定效果？对于“滥诉行为”的认定和规制又存在哪些争议？12月9日，黄浦法院与华东政法大学联合召开了“行政诉讼原告诉讼权能的拓展与规制”研讨会，与会实务界、学术界专家针对议题深入讨论，并就“诉权认定”、“纠纷的预防及疏导”以及“大数据规制”等前沿问题提出建议。

现象　

滥用诉讼权利现象背离诉讼初衷

　　“国务院某部委，有回接到单个原告发起的2.4万条信息公开申请，申请书装了三卡车”，一位专家在研讨会上透露。“还有人持假身份证、甚至死者身份证提起信息公开申请或行政复议申请，等到行政机关准备答复时，发现主体不适格，导致行政程序整体失当”。

　　市高院副院长郭伟清表示：“近年来，本市行政诉讼案件年均上升20%左右。今年1到11月就有6000多件。在政府信息公开诉讼等诉讼中，一定程度上出现了滥用诉讼权利现象，背离了诉讼初衷，使人民群众日益增长的司法保护需求，和人民法院资源不平衡之间的矛盾进一步凸显。”

　　市高院行政庭庭长李健补充说，近年来全市各级法院接到的行政诉讼案件中，35%是政府信息公开案件，而其中95%是由少数几名原告发起的。“有的原告极端行为是每年发起上万件信息公开申请，他的文书打了众多压缩包，解压出来都是满满一个文件夹；　还有原告按天申请，每天给相关部门定任务，当天要申请公开多少件信息，”李健说，“经研究发现，部分原告不以诉讼结果为目的，而是以耗费行政和司法资源为乐。”

　　市法制办行政复议处赵德关处长认为，少数人占据了多数行政救济和司法救济资源，这一矛盾到了要规制的地步。二中院行政庭庭长徐军则将一些行政诉讼称作“泡沫案件”，“它们拉高了诉讼程序的空转率，加剧了人民法院案多人少的情况”。

原因　

立案登记制带来“水涨船高”

　　行政诉讼案件的增多及滥用诉权现象的出现，在一些与会专家看来，与　《行政诉讼法》　修改后立案登记制度等一系列制度施行息息相关，造成“水涨船高”。

　　华东政法大学教授沈福俊回忆：“我认为，今天行政诉讼案件的增多，与这些年来有关单位片面追求立案数量的增长有关，也与相对人对诉讼制度的不了解有关。”

　　对于学界的观点，郭伟清副院长表达了辩证的观点：“绝不能因案件增加，而出现　‘立案难’　的回潮；　但同时针对特定当事人在特定案件中的滥用诉权问题，应坚持必要的审查，准确界定滥用诉权的必要条件，以维护正常诉讼秩序，合理配置有限的诉讼资源。”

　　三中院行政庭庭长张文忠表示：“立案登记制规制的是　‘有案不立’，但不等于无限度降低起诉门槛、取消法定起诉条件。”

维权渠道不明

　　赵德关处长表示，许多行政诉讼案是“病急乱投医”。他说：“有人因投资理财失败，有的人对拆迁征收补偿不满，于是政府信息公开、行政复议、行政诉讼程序来回倒腾，甚至很多可以用正常渠道获取救济，他们不去找，也要走信息公开、举报投诉等渠道。”

　　华政邹荣教授认为，不应把本该在民事诉讼救济解决的问题，放到行政诉讼中解决。“行政诉讼的原告诉权，应在一定的法律关系内认定。譬如一桩相邻纠纷，邻里间为通风、滴水等事纠缠不清，本是一桩民事纠纷而已，可干嘛要起诉政府呢？”

争议　

法律中无“滥诉”规定

　　研讨会中，实务界与学术界展开了热烈讨论，观点不乏争议之处。但在全国人大法工委行政法室黄海华处长看来，关于“滥诉”的认定却是绕不开的话题，“滥诉在法律中没有规定、没有依据。在民事诉讼中虽有对恶意诉讼的认定，但在行政诉讼中，无法套用这一概念，因为民事诉讼与行政诉讼结构有本质不同。”黄海华说。

　　华政章志远教授认为，要防止规制原告诉权造成法院受案范围的缩小。“对于一些新型案件，法院应当宽容。譬如外省市有一桩市民告政府修改门口路名的诉讼，那这算不算滥诉行为呢？法院应当有司法自信，上海的行政审判空间还比较大，我觉得是好事情，法院要宽容、谦抑。”

　　黄海华用“法治的代价”来描述司法实务界面临的行政诉讼问题。他表示：“实务界的感官，是否等同于立法的修正，尚需要进一步论证。”

　　而张文忠庭长则提出对“滥诉行为认定”的思考。他说：“出于中立性的考虑，不适合由法院单独收集证据并认定原告是否属于滥诉行为。”

对策

诉权认定：行政机关不是个人“保镖”

　　“诉的利益”，是与会人员在发言中提及最多的关键词。沈福俊教授举例：“如果一个路人，他从街边随便选一棵树，就起诉园林部门，要求公开种这棵树的理由、花费等，这显然是没有诉讼利益，应当认定他没有诉权。”

　　邹荣教授在提出“部分原告维权渠道不明”后认为：“不能把行政机关变成个体公民的保镖。行政机关的主要精力，应聚焦在公众利益上。”练育强教授补充：“在行政诉讼中，应当认定原告的法定利益属于　‘公法’范畴内”。

　　张文忠庭长认为：“对于诉权的认定，应是那些成熟可诉，有明确利益连接点的诉请。应当清晰认定哪些是不具有权益保护必要的情况，哪些是无意义的保护请求。”

　　黄海华处长认为：“先解决好有没有诉权的问题，之后的问题都可以迎刃而解。实践中对于诉权的有无和是否　‘滥诉’，没有很好的明晰。”

多元化解：预防矛盾，加强疏导

　　“对滥诉行为的规制，不是法院一家能解决的。从源头到出口，我们需要标本兼治”，徐军庭长的观点获得了与会各方支持。他认为：“法院依托诉前调解环节，监督行政机关执法。另一方面，对存在滥诉行为先兆的案件，应借助行政机关资源优势，对其及时化解。”

　　赵德关处长也表示：“目前的救济体制没有理顺，造成一些当事人　‘一言不合’　就去法院的现象。事实上政府有很多救济途径，应当穷尽这些渠道后再去法院。诉讼途径是更精致、更宝贵的资源，不应造成法院不堪重负的现象。”

　　郭伟清副院长认为，应加强多元化解行政争议，强化释明疏导，把救济途径要尽量告诉当事人，强调诉前化解。

　　李健庭长从法院自身出发，提出法官应端正审理态度，做到“案结事了”，提升解决问题的能力。

　　黄浦法院提出建议，认为法院应提升诉讼服务质效，但是对于需要补正或不符合受理条件的，法院应做好释明工作，耐心提供诉讼引导服务。而在诉讼高发的行政机关，法院可设立“联络员”，与行政机关共同做好矛盾预防和化解工作。

诉权规制：大数据监管维护诚信原则

　　徐军庭长还介绍了当前实务界对于诉权规制的部分前沿举措。

　　徐军庭长认为，诚信原则应是确定当事人诉权的关键。“当事人是否违背诚信原则行使诉权？应禁止当事人伪造隐瞒事实，并以加重法院负担为目的提起诉讼。”

　　徐军还提出，可通过大数据建设查询当事人的相关联案件，为惩处滥诉行为提供有力支撑。对此，郭伟清院长介绍到：“市高院正深度应用智能辅助办案系统，目前在行政案件中，选择了信息公开案件这一案由，实施自动抓取，确定当事人是否符合立案条件。再经司法大数据深入分析，对当事人的诉讼行为采取依法规制。”郭伟清表示，应加大对虚假诉讼、无理缠诉行为的规制力度。

赵德关处长提议，各地人民法院可根据本地情况，形成一些判例，与法定规范相补充。邹荣教授则认为，针对不同程度的滥用诉权现象，应对应处理。

（来源于《上海法治报》，记者　夏天，2017-12-12）