□孙宏涛（华东政法大学经济法学院副院长）

王婕（华东政法大学研究生教育院硕士生）

　　□2012年商务部颁布的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》对实名制、限额制、发行主体备案制等做了相关规定，为我国单用途卡监管体系搭建了初步框架，但频发的单用途卡纠纷表明监管成效并不理想。

　　□目前，在单用途卡监管方面，监管主体不明，权责不清是一大难题，监管主体的不明确，不仅降低了监管效率，造成部门之间权责交叉、执法混乱。而信息披露机制不健全，行业自律作用未充分发挥也给监管带来困难。

□建议在完善法律规范，整合监管主体的基础上实行预付卡备案登记，注重全方位监管。同时，加强信息共享机制建设，提高信用管理水平，并突出行业自律，形成政府监管与行业自律的合力。

　　作为市场交易便捷化的产物，单用途预付卡（以下简称“单用途卡”）无论从发展规模还是市场前景来看其地位都不容小觑，但同时因乱象频发也饱受市场诟病。不同于单用途卡迅猛的发展态势，我国对单用途卡的监管较为滞后，存在着较大漏洞，在构建单用途卡的监管路径上，遭遇了一定的困境。

监管法律体系亟待完善

　　目前单用途卡领域内的调整规范是以2012年商务部颁布的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称“《办法》”）为代表。《办法》对实名制、限额制、发行主体备案制等做了相关规定，为我国单用途卡监管体系搭建了初步框架，但频发的单用途卡纠纷表明监管成效并不理想。

　　究其原因，一部分是因为《办法》颁布时间较早，不能完全适应当前的单用途卡市场，例如现今大热的健身、美容、教育等领域并没有被纳入到法定的监管范围中，以及《办法》仅针对企业法人，对个体工商户、合伙企业等存在监管盲区。

　　更深入地看，这也折射出包括发卡准入机制在内的一系列监管体系的不完善。《办法》规定下的单用途卡发行采用备案制，企业发售单用途卡不需要任何资质证明，只须30日内前往各级商务主管部门备案。然而备案制的实施却收效甚微，据调查，目前全国单用途卡发卡企业数目已达到100万家，已备案的仅有3700家左右。备案制设立的初衷在于简化行政审批手续，高效便民，但由于未得到有效落实，反而造成了预付卡市场上鱼龙混杂的局面，加大了监管难度。

监管中面临的难题

　　监管主体不明，权责不清是监管工作遭遇的一大难题。虽然《办法》第五条指出商务主管部门负责单用途卡的监督管理工作，但现实中，单用途卡的日常监管往往有赖于税务、工商、公安等多部门配合，监管主体的不明确，不仅降低了监管效率，造成部门之间权责交叉，甚至可能导致执法混乱。

　　监管责任与执法权之间的错位同样不容忽视。根据《办法》相关规定，对于违规发行预付卡逾期不改正的企业，商务部门有权对其处罚，并有日常监管的职责。在单用途卡的监管治理上，上海市当属走在全国前列，然而早前有关部门在接受采访时坦言目前商务委欠缺执法队伍，无法做到日常的巡查和前端发现、查处，而预付卡行政处罚最终往往由当地的工商部门执行。执法权的归属、各部门之间协调统一机制的建立等问题都亟待解决。

　　另一方面，信息披露机制不健全，行业自律作用未充分发挥。当前我国在信息披露机制上暴露出一些不足，主要体现在三个方面。

　　首先，信息监管存在滞后性。商务部尽管建立了单用途卡业务信息系统，但是对预付卡商户仅要求每季度或每年填报一次业务情况，无法做到实时了解，动态监控。

　　其次，信息透明度低。消费者目前只能通过在线信息系统查询已备案发卡企业的类别、所属行业、备案机关信息，无论是从信息量还是获取渠道上，都无法充分保障其知情权、选择权。

　　最后，信用管理制度不够完善。我国并没有将发卡方的信用状况与预付卡市场的准入或退出机制相挂钩，企业失信成本较低，客观上不利于规制企业的发卡行为。

　　除此之外，受历史因素和特殊国情限制，我国行业协会和自律组织的发展呈现起步晚、规模小、数量少的特点，而且多为政府主导，中立性不够。相关行业协会在自律监管、纠纷解决等方面的职能尚未得到充分发挥。

完善我国监管的立法建议

　　鉴于单用途卡监管环节中暴露的问题，借鉴域外成功经验，分析和选择适合我国的制度设计，尽快构建科学可行的单用途卡监管路径，就显得十分重要。以下是笔者关于具体路径构建方面的一点思考。

1、完善法律规范，整合监管主体

　　我国至今尚未确立预付卡消费合同的法律地位，相关监管规范的效力仍停留在规章层面，对此应当坚持立法先行，修改完善《办法》，加快推进地方立法，对单用途卡的定义、范围、发卡主体等内容予以明确，并就退卡、卡内余额的处理、履约保证制度作出详细说明。我国台湾地区尤其重视对预付卡格式合同的规制，要求发行主体与预付卡消费者之间必须签订标准化的预付式消费合同，这一点值得我国借鉴。

　　鉴于单用途卡的发行和使用涉及多方监管主体，有必要通过立法进一步整合执法主体，明晰职能划分。笔者建议在肯定商务部门单用途卡主要监管责任的同时，明确相关行政执法权的归属，解决权责交叉、多头执法的问题。纵观单用途卡监管全过程，我们不妨进行这样大致的划分：发卡企业的备案管理、预收资金管理和相关信息报送等工作属于行业（业务）管理，应由商务部门负责；而对违规企业的查处等行政执法工作则交由工商部门或市场监管部门承担。多部门联合执法在当前综合行政执法改革的背景下是大势所趋。

2、实行预付卡备案登记，注重全方位监管

　　完善备案制度、控制发卡规模，才应是监管的主要方向。有一种折中办法是在现行备案制基础上落实备案登记，要求对备案材料进行形式审查，并对不同类型的发卡主体在发卡限额、资金存管等方面分别规制。具体而言，对非连锁性质的个体工商户等实行小额发卡豁免，就单张上限金额及发卡总数进行限制；对一般发卡企业，笔者建议以企业得到的担保额度、保险额度作为发卡余额的上限。

　　商务部门在对发卡企业定期清查管理的同时，也应积极顺应预付卡虚拟化、数字化的潮流，逐步推行单用途卡联网发行。对于自建发卡业务处理系统或外包服务的大中型企业，须要求其与政府监管平台对接，及时、准确、完整报送发行和兑付明细等信息；对于技术条件不满足的小微发卡企业，可以通过适当的市场化运作，由政府指定服务平台系统为其提供发卡服务并报送数据，从而真正做到实时掌握发卡企业的经营状况、资金动态，实现风险可控。

　　在事后的监管上，由于《办法》设定的处罚上限过低，处罚种类单一（仅为1万元以上3万元以下的罚款），不少发卡企业的违法行为屡禁不止，备案制度和资金存管制度更是难以落实。对此，相关立法应加大处罚力度，按照《行政处罚法》的相关规定，提高罚款数额上限，地方性法规增设责令停产停业等行政处罚，从而敦促企业备案和实行资金存管。

3、加强信息共享机制建设，提高信用管理水平

　　强化信息披露义务，降低消费者知情成本是建立健全信息共享机制的应有之义。从现有制度来看，丰富单用途卡业务信息系统内的信息量是可行的。技术可行的情况下，单用途卡的余额、交易明细、使用范围、使用期限等内容都应被纳入信息系统供消费者查询，这即是对消费者知情权的保障，也有利于强化社会监督作用。

　　在拓宽信息获取渠道上，首先我国可以由行业组织牵头开通预付卡商户微信服务平台，监管机构可以在平台上发布预付卡发行方的备案信息，消费者组织可以适时发布消费警示提醒。其次利用网站、移动终端软件等方式为社会公众提供查询服务，使消费者能够实时查询到发行人的备案编号、季度备案状态、服务评价等信息，从而帮助其作出理性消费选择。

4、突出行业自律，形成政府监管与行业自律的合力

　　在行业自律监管方面日本表现得较为出色，日本成立了预付式证票发行协会，由发卡企业作为会员，并通过立法明确了协会对预付卡市场的辅助监管职能，有力地维护了预付卡消费者的合法权益。对此，我国理应充分挖掘单用途卡相关自律组织的行业管理职能及纠纷解决作用，致力于打造“政府机关主导，自律组织辅助”的监管格局。

　　加快立法明确行政监督与行业监督的界限，并推动行业协会自律公约的制定，规范本行业的企业经营行为。如江苏省美发美容行业协会通过自律公约规定了保证金制度以及消费者购卡后15日内享有无理由退卡权等。

　　充分发挥自律组织桥梁的作用，积极拓展行业协会纠纷解决的职能。我国不妨以地方试点为突破口，逐步探索建立行业协会快速处理消费者投诉机制。上海市单用途预付卡协会的相关实践表明这一机制在我国是具体可行的，但是处理时效有待提高，与诉讼、第三方调解等其他纠纷解决机制的衔接均有待进一步优化。

　（来源于《上海法治报》，2017年12月29日）