□虞浔 （华东政法大学刑事司法学院副教授、硕士生导师）
为了配合依法治国方略落到实处，党的十八大报告提出“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”，由此掀起了新一轮司法体制改革高潮，也为巡回法庭制度的发展探索吹响了号角。
在此前的司法实践中，我们不仅没有“巡回法院”，连“巡回法庭”也不是一级审判机构，只是人民法院的临时派出机构。
启动新一轮司法体制改革以来，巡回法庭迎来了新的发展契机，不同于此前巡回法庭多系基层人民法院派出，主要在辖区内因地设庭、因案设庭，流动办案，最高人民法院首次新设巡回法庭，把全国划分为若干巡回区，由巡回法庭作为本部的派出机构，在所在的巡回区内审理跨行政区域的行政和民商事案件，其做出的判决效力和审判等级上等同于最高人民法院，打破了长期以来按照行政区划管辖案件的传统，可以称得上是一项前所未有的改革举措，体现了国家重大司法体制的改革创新。
优化顶层设计
纳入司法体制改革整体框架
党的十八届三中全会通过了 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对社会主义民主政治以及法治中国的建设提出了要求，并且以党内最高层次的“决定”形式贯彻了深化改革的要求。由于地方司法权的行使是一个综合性的问题，宏观上关系着一个国家将公平与正义落到实处，微观上则牵连着每一个公民的切身利益。在司法体制改革锐意推行的今天，对于地方的司法权如何“松绑”，已不乏由上而下的考量，党的十八届三中全会提出：“确保依法独立公正行使审判权和检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施”，确定以去除地方化、去行政化为改革方向，正面提出建立与行政区划适当的司法管辖制度，刚性推动了司法改革在地方司法领域的扩展，为巡回法庭制度的改革探索指明了方向。
在全面推进依法治国的背景下，进行切实有效的司法改革势在必行。党的十八届四中全会提出：要优化司法职权配置，健全审判权、检察权之间相互配合相互制约的机制，并在此基础上进一步提出“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区划的重大民商事、行政等案件，确保国家法律统一正确实施。调整跨行政区划重大民商事、行政案件的级别管辖制度，实现与最高人民法院案件管辖范围的有序衔接。”
这是继十八届三中全会后，中国在深化司法体制改革迈出的重要一步，也是司法去地方化进程中的重要之举，凸显了中央在顶层设计上开始尝试以司法管辖制度创新来破除行政区划之间的利益纠葛，凸显了以上位的权利来实现对下位权利制约的考量，更是为新时期促进巡回法庭制度发展打响了“发令枪”。
习近平总书记在 《关于 〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉 的说明》 中专门对最高人民法院设立巡回法庭进行了说明。这项改革回应了多年来学界和有关方面对最高人民法院审判机构改革的关注。
坚持于法有据
相关配套规章制度密集出台
为了抓住前所未有的历史机遇，在深入开展调研工作以及广泛征求意见的基础上，最高人民法院于2014年7月颁布了 《最高人民法院关于深化人民法院改革的意见—人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》，贯彻十八届三中全会提出的“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，将其列为人民法院改革的首要任务加以施行，提出“建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制”。
根据十八届四中全会的精神要义，最高人民法院2015年2月26日发布了修订后的《最高人民法院关于深化人民法院改革的意见—人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》，涉及法院组织体系、司法管辖制度、法官履职保障、审判权力运行、法院人事管理各个层面，并设定了具体的路线图和时间表，其中“建立上级法院在重大、疑难、复杂案件较多的地方派出巡回法庭工作机制”的表述修改为“设立最高人民法院巡回法庭”。改革力度、深度前所未有。
按照十八届三中、四中全会的要求，为依法及时公正审理跨行政区域重大行政和民商事等案件，推动审判工作重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼，2015年1月5日，最高人民法院审判委员会审议通过了《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，后又适应在全国范围内增设新的巡回法庭的需要，于2016年12月19日审议通过 《最高人民法院关于修改 〈最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定〉的决定》，根据中央批复的最高法院巡回法庭方案，明确巡回法庭地点和巡回区范围，为最高人民法院六个巡回法庭的布局和巡回区提供明确的法律依据。
这六个巡回法庭并非新设法院，而是最高人民法院的组成部分，从审级上来说，它与最高人民法院是平级的。巡回法庭作出审判效果与最高人民法院的审判效果相同，判决文书上盖最高人民法院的章印。
各方齐心协力
推进改革举措迅速落地见效
党的十八大以来，凡是重大改革举措均需经过中央全面深化改革领导小组的审议，这已经成为深化改革进程中的一个惯例。
十八届四中全会闭幕后，2014年12月2日召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议，就审议通过了 《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》，同意最高人民法院设立巡回法庭，决定设立第一和第二巡回法庭作为此次司法改革的创新性示范。
2014年12月15日，中共中央组织部批准成立第一、第二两个巡回法庭的党组；2014年12月28日，十二届全国人大常委会第十二次会议审议任命了最高人民法院审委会专职委员刘贵祥为第一巡回法庭庭长，审委会专职委员胡云腾为第二巡回法庭庭长；2015年1月17日，最高人民法院调派的工作人员正式到巡回法庭就位履职，并于2015年2月正式开始受理案件。
正常运转一周年之后，第一、第二巡回法庭也不负众望，先行先试，锐意进取，敢于担当，成为推动司法体制改革的优秀领跑者。正如最高人民法院党组副书记、常务副院长沈德咏所言：“一年来，最高人民法院第一、第二巡回法庭按照中央指示，践行司改举措，积极寻找符合各巡回地方实际的改革方法，积极探索权威的法治新模式，在各地巡回法庭中取得一定的成绩。”
继第一、第二巡回法庭之后，经综合考虑各省区市地理位置、区域面积、交通状况、经济社会发展水平、人口数量以及我国传统地理区域划分和近年来最高人民法院受理案件类型、数量等因素，最高人民法院向中央报送了《关于最高人民法院增设巡回法庭的请示》，并经2016年11月1日中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过，决定在南京、郑州、重庆、西安增设巡回法庭，最高人民法院随之立下了“四个新增设的巡回法庭要在年底前挂牌办公”的军令状。
2016年11月28日，最高人民法院党组会审议通过 《巡回法庭增设和人员轮换方案》，即按照“从优选派、严格选拔”的原则，从现任院、庭领导及民事、行政审判部门选派业务骨干到巡回法庭工作。2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议经过表决，任命了新设立的四家巡回法庭庭长、副庭长。此次增设后，最高人民法院巡回法庭由2个增加到6个，巡回法庭管辖的省区市由6个扩大到26个，完成巡回法庭总体布局，实现了管辖范围全覆盖。
尽管司法体制改革错综复杂、牵一发而动全身，但从中央决定设置巡回法庭到第一、第二巡回法庭正式运转，实际上就是在3个月的时间内，顺利完成了遴选主审法官、选任法官助理、配备辅助人员、办公场所基建等工作，实属不易。此后，新增设第三至第六巡回法庭，更是仅用了一个多月的时间，就完成了组成人员选拔配备、办公场所选址改造和正式挂牌办公。这种工作态度和效率应该说完全符合习近平总书记所说的“马上就办”精神，“这在某种程度上彰显了最高人民法院 ‘自上而下’ 理性建构型的效率优势，也反映了决策层在深化司法改革方面的决心和魄力。”
（来源于《上海法治报》，B06 ：法治论苑，2017年09月27日）
