■刘东 [华东政法大学中国法治战略研究中心助理研究员]
民事强制执行是法院运用国家公权力强制被执行人履行生效法律文书确定的给付义务的一种司法行为，是保障诉讼当事人合法权益的重要手段，被称作“公平正义最后一道防线的最后一个环节”。众所周知，执行难一直是困扰我国法院的老问题，具体表现为“被执行人难找，执行财产难寻，协助执行人难求，应执行财产难动”，已经严重危及到司法机关的权威。伴随着执行难，还有近几年频频出现的执行乱问题，表现为法院内部执行秩序无序以及执行行为不规范，极易给当事人造成无法弥补的损失。可见，在我国，人民法院的执行工作并未发挥出其应有的作用。
之所以出现上述结果，即与被执行人的故意逃避债务行为有关，也与执行人员参差不齐的业务素质有关。但是，归根结底，最为关键的原因则在于执行领域的立法过于滞后。据统计，我国法院系统平均每年要处理250万起的执行案件，可谓数量庞大。与之形成反差，我国民事诉讼法规定的执行条款却只有区区的35条。显而易见，现有的执行法律规定不足以支撑每年大量的执行案件。不同于审判程序的中立性、实体判断性、公正取向性以及当事人主义，执行程序具有主动性、形式化、效率取向以及职权主义等特征，决定了对执行案件的处理不能通过简单援引有关审判程序的规定进行。面对所涉环节和程序均日趋复杂的形形色色的执行案件，要求在现实执行中不出现任何问题是不可能的。
对此，为有效化解执行难和执行乱等难题，实有必要加快我国民事强制执行立法的步伐。除上述理由外，还基于如下几个方面的考虑：
首先，在过去的相当长一段时间里，为了解决“执行难”问题，各级别法院进行了不同程度的尝试，采取了形式各异的措施，并大体上建立了一套行之有效的制度规范，为强制执行法的制定提供了丰富的实践经验。在此基础上，党的十八届四中全会更是将“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”作为全面推进依法治国的重大任务予以明确，指明了执行改革的方向。然而，改革的模式若何、改革后执行程序的设置、改革成果的保存等，均需要借助成文规范的形式达成，否则改革便无从谈起。出于总结过往经验、加快落实“审执分离”改革之考虑，也应制定一部单行的强制执行法。
其次，关于民事强制执行程序，法律对之的规定过于简单，根本无法满足实践需求。为此，最高人民法院颁布了大量的规范性文件，用以规制相关的执行行为。据不完全统计，我国目前强制执行法律的基本范畴，包括了一部 《民事诉讼法》 中的“执行程序”篇，一部 《民诉法解释》 的“执行程序”章，9个有关执行工作的司法解释，10个规定（通知），以及不少于183个关于执行工作的复函批复。这些规范性文件在执行工作中发挥了至关重要的作用，却也因此产生了较大的问题。因为这些文件虽然均出自同一机关之手，但是其层次和效力毕竟存在差异，且颁布于不同的时期，难免会在一些问题上产生冲突，给法律适用带来了很大困难。而通过体系化的立法，对既有的规范性文件作一次系统的梳理，并去粗取精，不失为一种解决问题的有效途径。从这个角度来讲，强制执行的单独立法是有必要的。
再次，从内容上看，以往的一系列规范性文件，绝大多数都是有关执行单项工作的规定，只有《民事诉讼法》、《民诉法解释》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>执行程序若干问题的解释》、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》是有关执行整体工作的规定。受限于篇幅以及制定时间，既有的规范性文件并没能就一些关键性的、事关执行难解决全局的根本制度和程序，如对规避逃避执行的制裁措施、与执行和解有关的问题等等作出系统而深入的规定。而执行立法的供给不足，必然导致法官在执行实践中的无法可依，进而只能赋予法官以一定程度的自由裁量权。其结果是加剧了法官的法律风险和道德风险，同时还有可能对当事人的合法权益造成损害。对于这种事关执行全局的问题，“补丁式”的修法模式难见成效，唯有制定单行的强制执行法才是正确的选择。
最后，强制执行程序具有非讼事件的性质，且关系到全体社会成员民事权利的保护，地位独特。正是这样一种特性，决定了对执行程序的法律规制方法须有别于审判程序，在立法时应以单行法模式为宜。从比较法的角度看，除了个别国家外，世界各国、各个法域的强制执行立法正在形成一股向单行法模式转型的潮流，而且至今尚未出现过一例由独立制定向混合制定的相反模式。顺应着这样的潮流，制定一部单行的民事强制执行法，应当成为我们的不二选择。
在过去的十几年间，不论是理论界，还是实务部门，均响彻着制定我国单行民事强制执行法的呼声。据此，最高人民法院自2001年起，组织各方力量，开始起草“民事强制执行法草案”，至今已完成了六稿，并即将着手第七稿的制定。然而，即便有最高人民法院的不断推动，相关立法规划也并未取得实质性进展。换言之，关于《强制执行法》的制定，目前进行的多是准备、推动工作，正式的框架、立法的时间表以及路线图都没有敲定。鉴于当前严峻的执行形势，笔者认为，是时候加快强制执行法的立法进程了。
（来源于《上海法治报》2016年12月07日 B06版）
