□叶青

　　近年来，社会矛盾大量地通过诉讼形式反映到法院，案件数量逐年增长已成为一种客观存在，而且也非法院自身能够控制，特别是在　《民事诉讼法》　关于级别管辖的规定进行调整后，大部分案件愈加集中于基层法院。

　　本文从分析人案矛盾的表现入手，本着“内外兼修、创新机制”的基本思路，就如何破解“案多人少”再思考，并提出相关建议。

　　“案多人少”的突出表现

　　十八届四中全会明确要求改革法院案件受理制度，“变立案审查制为立案登记制”，从保障当事人诉权角度看，虽大大缓解了当事人告状难的问题，但是“案多人少”的矛盾在基层法院显得尤为突出。

　　“案多人少”的矛盾在基层法院突出的表现是：

　　第一，审判资源面对“两个不能”显得十分不足。即“不能在同一行政区划内增设法院”、“不能与案件数同比例增加法官数”。案件数量激增导致审判资源供求严重失衡。

　　第二，审判资源面对不同区域、不同庭室职能配置不均。人员分配不合理导致审判资源忙闲不均。

　　在大城市，地处城乡结合部的人口导入区，案多人少的矛盾远大于中心城区的人口导出区。就法院内部而言，不同庭室按其职能性质分为一线审判业务部门和其他部门，但就一线审判业务部门而言，相较于刑事审判庭、民事审判庭等，立案庭、执行庭等部门在工作性质上又有所不同，不少民商事审判庭的法官大都利用中午休息和业余时间制作裁判文书，承受了很大的工作压力，日均开庭2个庭次以上的不在少数。在审判资源绝对数量不足的情况下，不同业务条线法官在结案数量、工作难度上的差异，所引起的审判资源相对不均，则容易使得部分法官对办案产生抵触情绪，也导致审判资源浪费与审判资源过度利用并存的局面。

　　第三，审判资源面对激励与保障的不力而显得缺乏动力。激励与保障机制不到位导致审判资源动力不足。

　　一是审判资源过度利用（加班加点、废寝忘食）却没有得到应有的薪酬保障和职业尊荣感，相比同样付出超时工作的职业共同体内的其他职业者有明显的失落感与不满足感；

　　二是审判权与司法行政事务管理权未完全分离，院庭长作为审判管理主体，其手中掌握着明显或潜在的不容法官个体所轻视的权力资源，如遴选晋升的推荐评价权、年终考核评价权、推优评先推荐权、学习培养推荐安排权、入党入团介绍权等等，对法官会有负面影响，如法官独立办案负责精神数字化指标考核排名而导致人为扭曲诉讼行为；案件负担加重同时案件质量管理终身追责制催化其内心约束疲劳而选择逃离；　以员额制为基础的人员分类管理改革并未完全厘清法官与法官助理之间的职责分工，不少法院的法官仍然在办案同时，还要从事本可以由司法辅助人员完成的事务性工作，如送达、诉讼保全、法律文书撰写、接待当事人与代理或辩护律师，甚至协调排期开庭日程，从而占用了部分时间精力，更给繁重的办案工作增加了负荷。

　　对破解人案矛盾的建议

　　“案多人少”现象能否得到妥善解决，在一定程度上决定了我国司法队伍专业化、职业化建设情况。因此，笔者提出建议：必须树立现代法治理念、健全社会矛盾纠纷预防化解机制、进一步完善简繁分流机制、充分用好法律助理制度。

　　“案多人少”现象一定程度上决定我国司法队伍的建设。若不能通过深化司法体制改革从根本上得以缓解，既不利于我国司法队伍的专业化建设，也不利于我国司法队伍的职业化建设。

　　党的十八届四中全会把推进多元化纠纷解决机制改革作为全面依法治国、健全依法维权和化解纠纷机制的重要内容之一，明确提出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”

　　为此，笔者本着“内外兼修、创新机制”的基本思路，对破解“案多人少”矛盾再思考，并提出如下4条具体的建议：

　　首先，必须树立“法律不是万能”、“司法不是万能”的现代法治理念。

　　法律很重要、很有用，但同时我们也必须承认，法律未必总能伸张正义，更不是包治一切社会问题的灵丹妙药，这是因为，法律是统一的，但具体案件千差万别；法律要求稳定，但社会生活日新月异；　法律执行是刚性的，但法律执行人员的素质有高低之分。

　　笔者个人以为，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。依法不该立案的坚决不能立案，应当明确守住司法诉讼案件立案的标准与底线，积极引导当事人通过其他有效途径予以解决；　加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度，维护法律与司法的权威与诉讼秩序。

　　应当坚持对司法是“消极”和“被动”的规律认识。这里说的“消极、被动”，有以下几层意思：第一，司法只有在案件（纠纷）发生后启动，不能在案件发生前启动；　第二，审判必须因起诉而开始，没有起诉就没有审判；　第三，审判的对象和范围受起诉的制约，审判不能擅自扩大自己的范围。司法具有的这一规律，是根据司法的本质属性推导出来的。司法的本质属性是判断，而判断只能根据案件中的证据、诉讼主张来进行。现代世界各国的诉讼法都是根据这条规律来制定相关制度和程序的。

　　在我国社会快速发展的当代，诸多事务层出不穷，新问题、新矛盾和新现象不断涌现，但是人民法院的社会治理功能虽然已经发挥到了极致，但是依然远未达到满足社会发展需求的程度。具体表现在人民法院缺乏权威和强制力，虽然近年来在指导思想上也一直在强调能动司法，主动回应人民群众的诉求，但其局限性严重制约了其社会治理功能的发挥。

　　笔者注意到，最高人民法院在2014年12月10日公布　《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》　（以下简称　《意见》），针对目前人民法庭工作中具有普遍意义和亟待解决的突出问题,提出具体要求。一个核心思想就是要破除“司法万能论”。

　　《意见》　特别指出，超越审判职能参与地方行政、经济事务，以及其他与审判职责无关的会议、接访、宣传等事务，不是人民法庭参与社会治理的正确途径，必须纠正“司法万能”的错误观念，始终坚持立足审判参与社会治理。

　　《意见》　明确，代表国家依法独立公正行使审判权，是人民法庭的核心职能；　依法支持其他国家机关和群众自治组织调处社会矛盾纠纷，依法对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导，积极参与基层社会治理，是人民法庭的重要职能。

　　其次，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。

　　及时总结各地“巧化矛盾”的基层探索经验与做法，固化、上升为制度机制或法律予以复制推广，使得一部分矛盾纠纷通过非司法化的途径得以迅速解决，以减轻法院的办案压力。

　　近几年来，安徽、江西等地政法委重视设立律师参与化解和代理涉法信访案件窗口，建立人民法庭、乡镇、村居三级调解网络，每个行政村选聘出调解工作联络员，利用社会力量化解民间纠纷，严格落实判后答疑制度，由承办案件的法官对所判案件进行释法说理工作；　坚持定期或不定期排查矛盾纠纷，切实做到早发现、早介入、早报告、早控制、早解决，从源头预防化解信访案件的发生。再如我市长宁区实行“律师、派出所、司法所三结对化解矛盾联动工作机制”。全区20余家律师事务所的60多名律师通过与派出所、司法所结对，实现全区185个居委会法律服务全覆盖。作为独立于政府有关部门、被征收人的中立第三方，律师提前驻进区内动拆迁基地，与相关街镇配合排摸动迁家庭情况，做好矛盾排解预案，仅新华街道旧区改造过程中，就成功调解矛盾36件。

　　上海市第一中级人民法院与上海经贸商事调解中心共同建立了商事调解协作机制，取得很好的社会效果和法律效果，受到市委政法委姜平书记的高度肯定。加强行业性、专业性人民调解组织建设，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。完善仲裁制度，提高仲裁公信力。健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。即相当多的案件，可以鼓励社会组织、仲裁机构和政府法制部门来解决，不要都进入司法这道最后的防线，使法院、法官办它（他）应该办的案件，也就是依法必须由法院裁判的具有解决程序不可替代的案件。

　　再者，应当进一步完善简繁分流机制，加大“简案快审”、“轻案简办”、“认罪认罚从宽速办”、“重罪大案精审”等程序构建力度。

　　对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件和认罪认罚的轻罪案件实行法官独任审判适用简易程序或速裁程序快办简办；　对可能判处死刑、无期徒刑、宣告无罪案件，上级机关指定或督办案件以及重大、疑难、复杂或者新类型等案件实行合议庭适用普通程序精办，办成精品案件，经得起历史检验、良心追问、舆论监督。

　　值得注意的是，一方面，由于诉讼法规定的“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”等内容多属实体判断，在立案阶段的形式审查中难以确定，影响了案件审理程序的精准适用。

　　另一方面，目前简易程序在传唤、庭审、文书制作等方面还不够“简易”，影响了适用效果。

　　所以，进一步完善繁简分流机制的核心，一方面要完善分案机制，即应当通过诉讼法修改或司法解释明确规定简繁案件的划分标准（最高人民法院　《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》　中给了三个层面的解决办法：1、地方法院根据法律规定，科学制定区分标准和分流规则；2、对于繁简程度难以及时准确判断的案件，立案、审判及审判管理部门及时会商沟通，最后做出决定；3、对于民事诉讼案件，积极引导当事人双方约定适用简易程序，当事人双方还可根据情况约定适用小额诉讼程序。对于刑事案件则要创新刑事速裁办案机制），以确保在立案排期时就对案件的难易程度做出基本判断，明确审理程序，并根据案件难易程度、法官收结案情况合理分配案件，防止忙闲不均。

　　同时，要建立提速增效的办案机制，即设立审前调解室、速裁合议庭、专门负责诉前调解、立案调解和小额速裁工作。

还要优化人员配置。把审案能手派到一线去。通过设立专业化合议庭、一类案件的审判团队，明确法官与法官助理间的权责，统筹现有的审判资源，使少数法官审理大量的简单案件，多数法官审理重大疑难复杂的案件，实现公正与效率在更高层次上的有机统一。

最后，要进一步加强法院与政法院校合作培养法律人才机制的有效运转，充分用好最高人民法院推行的法律助理制度。

　　各级人民法院可以通过与所在地区的政法院校签订合作协议，明确每学年或每学期招录一定数量、有一定专业背景、有一定道德素养的硕士生博士生担任法院的法律助理人员。一方面可以强化他们理论联系实际的意识与研究能力，另一方面，也可以通过承担一定的法律事务工作或司法辅助工作，一定程度缓解司法辅助人员不足的问题。当然，对法学硕士/法律硕士研究生，以及法学博士生来说，通过实习熟悉了解法官助理、书记员的工作职责与能力素养要求，也可以为今后从事法院审判或审判辅助性工作打下较好的基础。（作者为华东政法大学校长、教授、博士生导师）

（来源于《上海法治报》2016年10月26日）