□马乐

英国“脱欧”公投吸引了全世界的目光。虽然英国民众最终公投支持“脱欧”,但决定英国能否真正脱离欧盟的标志不在于双方政治和经济上的相互独立,且事实上绝对的相互独立很难实现,更重要的是要看英国能否在法律层面厘清与欧盟间的权利义务关系。换言之,法律“脱欧”的现实意义要强于经济及政治“脱欧”。

作为规定和调整欧盟与成员国间关系的基本法律文件,《里斯本条约》对于成员国退出欧盟有专门规定。该条约由欧盟27个成员国首脑及政府于2007年12月13日签订,旨在改革欧盟的运行机制,尤其是欧盟自2004年之后成员国数量增长带来的问题和挑战,内容包括《欧盟条约》与《欧盟运行条约》(以下简称“运行条约”)。《里斯本条约》被用以代替夭折的欧盟宪法条约,足见其在欧盟法体系中的重要地位。

《里斯本条约》第50条第1款规定,任何成员国可根据其本国的宪法要求决定退出欧盟。换言之,退出欧盟是成员国的一项权利。但是,条约对于本项权利的行使规定了若干程序性要求。申请退出欧盟的成员国应当将其脱欧意图告知欧洲理事会(以下简称“理事会”)。根据理事会的指南,考虑到未来双方关系架构,欧盟应当就退出事宜与该成员国谈判并达成协议。

《里斯本条约》对该协议的谈判及签订又规定了若干条件。首先,该协议应当根据运行条约第218条第3款的规定进行谈判。根据该项规定,欧盟委员会或者负责欧盟外交与安全政策的高级代表应当向理事会提交建议,由理事会决定是否开启谈判并确定谈判代表。换言之,谈或不谈及由谁代表欧盟与申请退出一方谈都尚待理事会决定。

其次,尽管该协议可以由欧洲理事会代表欧盟签订,但其需要满足特定多数的要求。根据运行条约的规定,特定多数不仅要符合理事会成员比例要求,还要满足所代表成员国人口比例要求。根据运行条约第238条第3款b项规定,特定多数是指理事会成员的72%,并且这些成员所代表成员国人口比例要达到这些国家人口总数的65%。显然,理事会内部对于支持还是反对申请退出一方脱欧会有不同态度,达到特定多数的要求并非易事。

此外,除了要满足特定多数的要求,该协议还要获得欧洲议会的同意方可订立。由于欧洲议会的决定又涉及其他成员国的意志,最终同意与否恐怕又要经历一番纠结与博弈。这相当于为协议的签订增加了一种不确定性。鉴于欧盟不同于单一制国家的特点,一份看似简单的“脱欧”协议可能变成“拖”欧协议。

如果申请退出一方与欧盟最终未能达成协议,根据《里斯本条约》第50条的规定,从申请退出一方通知欧盟时起算,再经过两年,条约对“脱欧”方停止适用。尽管《里斯本条约》对于无法达成协议已有预判并规定了法律终止生效的期限,但这一期限可因双方一致同意而延长。据此,“脱欧”仍然具有不确定性。同时,在这段期间,“脱欧”方仍要履行相应的欧盟法义务。从权利义务的对等性来看,“脱欧”方对于欧盟及其他成员国所履行的义务并不因其单方行为而即刻终止。从这个意义上讲,英国“脱欧”公投仅具有英国国内法的意义。英国与欧盟两个主体间的关系还需要看欧盟法的规定。

总之,对于“脱欧”方而言,退出并不是一走了之那么简单。英国与欧盟间的关系并非“一对一”的简单双边关系,而是涉及英国与欧盟其他成员国间“一对多”的复杂诸边关系。就英国“脱欧”这一行为而言,利益考量是根本出发点和最终落脚点。相比较政治“脱欧”与经济“脱欧”,法律“脱欧”才是英国能否与欧盟撇清关系的关键。(作者单位:华东政法大学国际法学院)

（来源于《法制日报》2016年6月25日）