虞浔（华东政法大学教授）

党的二十届四中全会明确要求“完善实质性化解行政争议机制”。行政争议的实质性化解，不仅要求形式上的程序终结，更追求纠纷的根源性解决。随着经济社会的快速发展和人民群众依法维权意识的不断提高，行政争议的多元化和复杂化程度越来越高，其有效化解不仅是衡量国家法治水平的标尺，更是关乎社会治理稳定、群众切身利益的重大课题。

行政争议是行政机关在实施行政管理活动中与行政相对人的争议。“实质性化解行政争议”这一理念源自我国的行政审判实践，指人民法院对进入行政诉讼程序的各类案件，在立案、审判、执行阶段，通过诉前调解、诉讼调解、诉外和解、依法判决、执行和解等多种方式，促使当事人之间的实体争议公正高效解决，当事人自愿履行生效法律文书，不再启动新的法律救济程序，在法治轨道上实现案结事了。近年来，“实质性解决行政争议”理念的运用领域不断拓展，影响力持续增强。我国司法机关、行政机关等主体通过多种形式开展了积极探索，对定分止争、维护社会稳定发挥了积极作用。

实质性化解行政争议的主要要求包括如下方面。其一，注重各方权益的恢复和保障。对行政相对人而言，要求实现对公民、法人合法权益的充分救济与实质填补。通过建立有效的履行督促、执行联动机制，推动判后、裁后的实际履行和执行，打通权利实现的“最后一公里”；同时，注重救济范围的深化，对权利的救济不仅包括补（赔）偿直接经济损失，还涵盖相应的可得利益损失、维权成本，并通过赔礼道歉、恢复名誉等多种手段，力求实现全方位、实质性的权益恢复。对行政机关而言，实质性化解行政争议绝不意味着无原则的“和稀泥”，或是不合理地偏袒行政相对人，而是在注重维护社会公共利益和行政机关合法权威条件下化解纠纷，对于相对人无正当理由的滥诉、缠诉，其亦能够快速响应并终结程序，及时否定不合理诉求，避免行政资源无端空耗。其二，注重矛盾核心的平息与消解。许多行政争议，表面上是程序问题或法律适用问题，但背后却往往有复杂的历史遗留、利益纠葛。实质性化解行政争议要求透过现象看本质，不只看重争议解决的主体、程序、结果，而且以协调、沟通、座谈、解释等多种方式，直达矛盾核心，同时避免在解纷中制造新问题，从源头上解开当事方的心结。其三，注重行政法律关系的稳定与修复。实质性化解行政争议并非简单的“一刀两断”式裁决，而是在辨明是非、厘清责任的基础上，通过“协商式”的纠纷处理方式，引导争议双方从对立走向沟通与和解，致力于修复因争议而受损的行政法律关系，力争获得从个案解决到全局治理的良性结果，最终实现“政通人和”。

正是基于此，推动实质性化解行政争议，具有多维度现实价值。从企业和公民的角度，它让权益保障从纸面走向现实，有效提升当事人的法治获得感，使公平正义在行政争议解决中能够“看得见、摸得着”。从行政机关和司法机关的角度，能有效提高政府治理能力和治理水平，在争议实质化解过程中促使行政机关创新行政理念，优化执法方式，完善决策程序。从社会的角度，能有效避免分歧加剧和矛盾激化，减少长期信访、重复诉讼的发生，节约宝贵的行政和司法资源，促进社会的稳定和谐。

近年来，我国通过加快部署开展行政争议实质性化解有关专项活动，不断完善化解机制和工作制度，但要将实质性化解行政争议真正发展为行政纠纷解决的普遍实践，还需对当前的争议化解机制进一步完善升级。

重点加强源头预防水平。通过重心前移，从行政决策和执法的源头进行预防，可以有效减少争议发生概率。为此，一是进一步健全行政决策程序规定，强化科学民主决策，对于重大的或与相对人利益密切相关的行政事务，严格落实公众参与、社会监督、专家论证、风险评估、合法性审查与评估、集体讨论决定等程序，确保决策内容合法、合理、可操作，从政策制定层面减少潜在的争议。二是加强文明执法，灵活运用说服教育、劝导示范、行政指导等柔和手段，不局限于一味重罚严管的思维，让行政执法展现出温情一面，增强行政行为的可接受度。三是持续提升基层依法行政能力。由于大量行政争议产生于一线，有必要加强对基层行政人员的业务和法治培训，提升其法律素养、程序意识和服务水平，使其在接办、处理行政事务的第一环节就做到规范、公正。

进一步激活行政复议解纷功能。行政复议作为行政争议解决的一项重要方式，因其高效便捷、成本低廉等优点，具有较强的吸纳和化解行政争议的能力，是化解行政争议的“主渠道”，应当进一步强化其公正度、透明度和实效性。一是深化行政复议体制改革，全面落实行政复议职责由政府统一行使的制度安排，并通过建立由政府主导、专业人士参与的行政复议委员会，为重大、疑难、复杂案件提供咨询意见，进一步提升行政复议的专业性和公信力。二是做深做实涉企行政争议实质化解，强化对涉企行政规范性文件的附带审查，加强对大额顶格处罚等涉企罚款突出问题的治理。三是优化行政复议审理机制，积极适用简易程序，推进案件“繁简分流”，对重大、疑难、复杂案件，依法广泛运用听证方式审理，保障当事人陈述、申辩和质证的权利。四是全面加强行政复议便民为民的制度优势，充分运用全国行政复议服务平台和“掌上复议”微信小程序，实现在线申请、在线听证、在线调解等全流程服务，让人民群众更加便捷高效地通过行政复议解决行政争议。

充分发挥行政审判与检察的保障作用。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，司法机关应在行政争议实质性化解中扮演更为积极的角色。人民法院不能局限于事实认定和法律适用，还要充分关注案件背后的合理性、正当性，引导当事人选择最有利于纠纷彻底化解的诉讼路径，对于具有调解基础的案件，应当在尊重当事人意愿的前提下，积极促成双方达成和解。同时，善用判后答疑、司法建议等手段，引导各方妥善履行判决，并将案件背后折射的普遍性问题积极向行政机关提出司法建议，实现“审理一案、治理一片”的效果。人民检察院应当充分发挥法律监督职能，通过提出抗诉、检察建议等方式，加强对行政诉讼活动和行政行为的监督。特别是在行政公益诉讼领域，要聚焦人民群众反映强烈的突出问题，促进行政机关依法履职，维护国家利益和社会公共利益。

积极构筑多元共治体系。行政争议本身的多样性、复杂性特点，决定了行政争议的实质性化解并非简单一家之事，而是有赖于构筑一个各单位各司其职又相互协调的多元共治体系。可以当前最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合相关部门建立的“3+N”工作机制为基础，进一步健全政府与法院、检察院的行政争议解决常态化联动机制，实现信息共享、资源统筹、协同化解。此外，还可发展行业调解组织并将其纳入实质性化解争议机制框架，以“调解组织调解+行政机关或司法机关确认”的形式，为当事人提供更多解决争议的途径选择。

（来源于：学习时报，2025年11月26日）