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【人民法院报】杨玲:法院引领多元纠纷解决促进地方社会治理创新

发布部门:宣传部发稿时间:2017-09-01浏览次数:13

 

□杨 [华东政法大学国际法学院副教授]

  

  

多元化纠纷解决机制是指司法、行政、民间各类纠纷解决方式共同解决社会纠纷的体系总和。内容上,多元化纠纷解决机制包括诉讼和非诉讼(仲裁、调解、行政裁决、行政复议、中立评估、第三方裁决等)两大类。功能上,多元化纠纷解决机制是国家治理体系的重要组成部分,在各类纠纷解决方式相互配合下,实现解决个案争议、促进公平正义,从而维护社会稳定、完善社会治理。

2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将完善多元化纠纷解决机制作为依法治国的重要内容之一。2015年,中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。2016年最高人民法院颁布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的若干意见》,将多元化纠纷解决机制作为深化司法改革、实现司法为民公正司法的重要举措。

近年来,人民法院正在成为引领多元化纠纷解决机制的核心力量。从法院对非诉讼争议解决方式的业务指导范围上看,包括人民调解、商事调解、商事仲裁、劳动仲裁、行政调解等各个方面。目前全国3000多个基层法院指导着80万个人民调解委员会的业务工作,每年解决纠纷1000多万件。一个制度上的优势是,法院可以通过司法确认程序赋予调解协议法律上的约束力与执行力。如何发挥法院在多元化纠纷解决机制中的“引领、推动、保障”作用,内蒙古自治区阿拉善左旗人民法院的实践可谓基层法院实践多元化纠纷解决机制的一个缩影。

坚持规范调解

调解要符合当事人意思自治、并受到权利保障和程序正义等要求。首先,调解的基础是当事人自愿。调解并非诉讼的法定前置程序。阿左旗法院诉讼服务中心的《调解劝导书》可以视为尊重当事人意思自治的典型。在法院立案之前,争议当事人会被引导先行阅读了解《调解劝导书》,然后再自行选择争议解决方式。其次,调解应遵循明确的调解规则。根据《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》,特邀调解要依据规则履行通知告知义务、确定合适的调解方法。另外,调解员的回避以及调解协议书制作也有明确要求。再次,还应关注调解与诉讼的关系。“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”。当调解不成时,法院应及时判决、定分止争,不能久调不判,提高多元化纠纷解决机制的实际效果。

制度平台建设

法院主动与诉讼外的纠纷解决机制建立对接关系,需要制度和平台建设。第一,特邀调解组织和调解员制度。2016年,《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》将特邀调解制度化。法院可以吸纳具有调解职能的组织作为特邀调解组织,吸纳具备条件的个人担任特邀调解员。实践中,法院还可以进一步明确特邀调解员的必要条件,需要时也可以制作调解员名单,对有可能成为特邀调解人的人员进行必要的培训,并制订调解人的职业道德规范。第二,多元化纠纷解决机制平台建设。截止到2016年底,全国有3000多家法院设立了“诉讼服务中心”或“诉调对接中心”,将大量的纠纷化解在立案阶段或者审前准备阶段。阿左旗法院成立的是“多元化调解中心”,下设人民调解工作室,与工会、团委、妇联、残联、社区、团委建立衔接工作站点,并设立了4个基层法庭和10个巡回审判点。除此之外,法院也可与当地行业协会建立联系,鼓励其在内部建立自己的纠纷解决机制,并与法院的诉讼活动结合起来。

专业化职业化

我国传统的人民调解是一种社会工作,具有一定政治民主意义。而法院所主导的诉讼调解虽然具有一定的专门性,但还是以经验为主。中国缺的不是调解,缺的是专业化和职业化的调解。多元化纠纷解决机制的发展带来的惊喜之一就是专业化和职业化,在商事调解上表现尤甚。显然,法院在促进调解的专业化职业化方面,也可大有所为。首先,促进调解的专业化。中央层面正在鼓励有条件的商会、行业协会、民办非企业单位、商事仲裁机构设立商事调解组织;鼓励具有独立法人地位的商事调解组织在不同的专业领域提供商事调解服务。令人惊喜的是,阿左旗法院也成立了行业调解室,专业领域涉及交通事故、医疗事故、劳动争议、金融股份、物业服务、保险理赔等。虽然上述行业调解室的具体调解数据不得而知,但至少是一个良好的开始。其次,调解的职业化。阿左旗法院设有12名专职调解员。这可以看成是调解职业化的雏形。在多元化纠纷解决体系中,诉讼、仲裁、调解是争议解决的“三驾马车”,诉讼和仲裁已在不同程度上完成了职业化进程,调解的职业化进程任重道远。

多元化纠纷解决机制与各类纠纷解决方式的成熟完善成正向关系。尽管各类争议解决机制的作用没有高下之分,但在多元化纠纷解决机制的培育阶段,需要有引领者。结合中国目前的情况,由法院(特别是在基层)鼓励和引导诉讼之外的纠纷解决方式,可谓效率最高。一方面,法院能在最短时间内整合各类纠纷解决方式,提高纠纷解决效率,增加司法资源的有效利用;另一方面,多元化纠纷解决方式之间也可加强合作,形成资源共享、优势互补,减少人民法院所承受的社会压力,提高司法公信力。

(来源于《人民法院报》-《实务周刊》,2017831日)